بر اساس اصل 99 قانون اساسی جمهوری اسلامی، شورای نگهبان، وظیفه‌ی نظارت بر انتخابات را بر عهده دارد. طبق مبانی حقوقی و نظر تفسیری شورای نگهبان، نظارت مذکور نظارت استصوابی تلقی می‌گردد؛ در این راستا برخی علل منطقی و عقلانی وجوب نظارت استصوابی را زیر سؤال برده و تلقی نظارت استصوابی را غیرقانونی می‌دانند ...

گروه سیاسی جهان نیوز: پایگاه تحلیلی برهان، در آستانه انتخابات ریاست جمهوری، مقاله ای به قلم دکتر قدرت اله رحمانی، استاد دانشگاه، درباره نظارت استصوابی و وظایف شورای نگهبان در خصوص بررسی صلاحیت نامزدها منتشر کرده است که در زیر می خوانید:

به تصریح اصل 99 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، نظارت بر عموم انتخابات و همه‌پرسی‌هایی که در کشور برگزار می‌شود، به عهده‌ی شورای نگهبان می‌باشد: «شورای نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست‌ جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آرای عمومی و همه‌پرسی را برعهده دارد.»

از این جهت، تنها انتخابات شوراهای شهر و روستا، استثنا است که اصل 100 قانون اساسی، به علت اهمیت کم‌تر آن نسبت به انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست ‌جمهوری، مجلس شورای اسلامی و همه‌پرسی، چگونگی نظارت بر انتخابات یاد شده را به قانون عادی احاله کرده و قانون مصوب مجلس شورای اسلامی نیز نظارت بر انتخابات شوراها را به خود مجلس سپرده است.

چرایی نظارت

نظارت بر انتخابات با هدف تضمین سلامت آن انجام می‌گیرد تا فرآیند برگزاری انتخابات مطابق با موازین قانونی باشد و از حق مردم در تعیین سرنوشت خود در برابر انحراف‌ها، تخلف‌ها و احیاناً تقلب‌های انتخاباتی، صیانت و پاسداری شود. از این روست که «نظارت بر اجرای انتخابات» اصل پذیرفته ‌شده‌ای در تمامی جوامع ـ با هر درجه از مردم‌سالاری ـ است و هیچ نظام انتخاباتی در دنیا وجود ندارد که فاقد مکانیسم نظارتی و ـ یا به عبارت دیگر ـ «مدیریت تضمین سلامت انتخابات» در کنار مکانیسم اجرایی یعنی «مدیریت اجرایی انتخابات» باشد.

از آن جا که در اغلب کشورها، سر رشته‌ی اجرای انتخابات در دست قوه‌ی مجریه و دولت است و دولت‌ها همواره خود، یک طرف اصلی در رقابت‌های انتخاباتی محسوب می‌شوند، لازم است نهادی بی‌طرف و مستقل از جریان‌ها و جناح‌های رقیب بر فرآیند برگزاری انتخابات نظارت کند و هر چه این نظارت گسترده‌تر باشد، طبیعی است که بر کاهش تخلف‌ها و اعمال‌ نظرهای غیرقانونی و در نتیجه، حراست از سلامت انتخابات و پاسداری از حق حاکمیت مردم، تأثیر افزون‌تری خواهد داشت.
 
دامنه‌ی نظارت و میزان مداخله و تأثیر نهاد ناظر در فرآیند انتخابات، حسب نظام‌های گوناگون سیاسی، متفاوت است و از «نظارت حداقلی» در چارچوب حل و فصل اختلاف‌ها و رسیدگی به شکایت‌های انتخاباتی تا «نظارت حداکثری» مبتنی بر کنترل همه‌ی مراحل اجرایی انتخابات را در برمی‌گیرد که نظام انتخاباتی جمهوری اسلامی ایران از این حیث، در زمره‌ی نظام‌های نظارت حداکثری قرار می‌گیرد، زیرا به تصریح قانون، نظارت شورای نگهبان بر انتخابات، نظارتی عام، استصوابی و در همه‌ی مراحل است.

چیستی نظارت

موضوع نظارت بر اجرای انتخابات از دو جهت قابل بررسی است: «نخست از حیث گستره‌ی حیطه‌های نظارتی و دیگر از جهت حدود صلاحیت ناظر»؛ از جهت اول، حیطه‌های تحت نظارت را می‌توان در دو گستره‌ی نظارت بر تعیین صلاحیت نامزدهای انتخاباتی و سپس نظارت بر چگونگی برگزاری انتخابات تعریف کرد و از جهت دوم، تقسیم‌بندی معروف و موسوم به نظارت «اطلاعی» و «استصوابی» مورد توجه قرار می‌گیرد. در نظام‌هایی که مشارکت سیاسی مردم از راه احزاب و تشکل‌های سیاسی صورت می‌گیرد، تعیین صلاحیت نامزدهای انتخاباتی نوعاً توسط احزاب انجام می‌شود و نیازی به بررسی صلاحیت قانونی نامزدهای انتخاباتی توسط مجریان و ناظران نیست و از آن جا که سازوکارهای نظارت خود احزاب و کاندیداها بر فرآیند برگزاری انتخابات نیز به قدر کافی و مؤثر پیش‌بینی شده است، نظارت مستقیم ناظران مستقل و بی‌طرف بر چگونگی برگزاری مراحل مختلف انتخابات هم منتفی است.
 
از این رو در این نظام‌ها، به «نظارت استصوابی حداقلی» نهاد ناظر بی‌طرف و مستقل از رقبای انتخاباتی ـ که نظارتی غیرحضوری، غیرمستقیم و موردی است ـ بسنده شده است، به این معنا که نهاد ناظر، در متن انتخابات و مدیریت آن نقشی ندارد و نه تنها جریان انتخابات تحت کنترل مستقیم آن نیست، بلکه پس از پایان انتخابات نیز، صلاحیت استصوابی نهاد ناظر، منحصر و محدود به رسیدگی شکایت‌های انتخاباتی است که نوعاً از سوی احزاب رقیب (که ناظران اصلی انتخابات هستند) اقامه می‌شود.

در جمهوری اسلامی ایران اما، از آن روی که مردم بدون واسطه‌ی احزاب و به طور مستقیم در تعیین سرنوشت خود مشارکت و مداخله می‌کنند، حضور نهاد ناظر بی‌طرف و مستقل از جریان‌ها و جناح‌های رقیب در انتخابات، در تمامی مراحل انتخابات، (من البدو الی الختم) ضروری است. از این رو است که در قوانین متعدد مربوط به انتخابات، نظارت مصرح در اصل 99 قانون اساسی، به نحو عام و معطوف به تمامی مراحل انتخابات، مورد تأکید قرار گرفته است. به عبارت دیگر، نظارت شورای نگهبان بر انتخابات از نوع «نظارت استصوابی حداکثری» تلقی می‌شود که نظارتی مستقر و فعلی، مستقیم و کنترلی و مستمر و دایمی را افاده می‌کند؛ یعنی
 
نخست؛ نهاد ناظر (شورای نگهبان و تشکیلات متبوع آن اعم از هیأت نظارت مرکزی و هیأت‌های نظارت استانی و ناظران این هیأت‌ها در حوزه‌های انتخابیه و شعب اخذ رأی) در متن و میدان عملیات انتخابات حاضر است و ستاد نظارت بر انتخابات در کنار ستاد اجرایی انتخابات استقرار دارد،
 
دوم؛ به صورت مستقیم، عملیات اجرایی مجریان انتخابات را از حیث رعایت موازین قانونی، رصد و کنترل می‌کند.
 
سوم؛ از آن جا که این نظارت مستقر، مستقیم و مستمر، جنبه‌ی استصوابی دارد، در هر موقف، موقع و مقطعی که لازم باشد، نسبت به اصلاح انحراف و پیشگیری از تخلف‌های احتمالی، اقدام مقتضی را به عمل خواهد آورد و مجریان انتخابات ناگزیر از اجرای تصمیم‌های نهاد ناظر خواهند بود.

چرا استصواب؟

چنان که اشاره شد، پذیرش اصل نظارت بر انتخابات، مورد اتفاق عموم نظام‌های انتخاباتی دنیاست و آن چه نظام‌های یاد شده را از این حیث متفاوت می‌سازد، چگونگی اعمال صلاحیت‌های نظارتی است. در دموکراسی‌های غربی ـ که انتخابات با محوریت احزاب سیاسی مستظهر به پشتیبانی نهادهای بزرگ اقتصادی و سرمایه‌داران برگزار می‌شود ـ احزاب و جمعیت‌های سیاسی مهم‌ترین نقش را در نظارت بر انتخابات و تضمین سلامت آن برعهده دارند. این نقش تقریباً معادل همان چیزی است که در ادبیات حقوقی ـ فقهی ما تحت عنوان «نظارت اطلاعی» یا «نظارت استطلاعی» از آن یاد می‌شود.
 
در نظارت اطلاعی، مجری قانون با اطلاع و آگاهی نهاد ناظر اقدام می‌کند، ولی مکلف به هماهنگی با ناظر یا اخذ تأیید و تصویب او نیست، بنابراین چنانچه ناظر به مواردی از نقض قانون توسط مجری برخورد کند، حسب مورد، حق تذکر به مجری و در نهایت وظیفه‌ی گزارش به مراجع بالاتر را دارد.

مراجع موظف به رسیدگی به گزارش تخلف‌ها و یا شکایت‌های افراد و نهادهای ذی‌ربط و ذی‌نفع در اجرای قانون، همان مراجعی هستند که «نظارت استصوابی استثنایی» بر اجرای قانون دارند؛ به این معنا که نهادهای یاد شده، اصولاً فاقد صلاحیت‌های نظارتی می‌باشند و صرفاً به نحو استثنایی و در صورت وصول گزارش مقام‌ها و یا شکایت افراد و نهادهای ذی‌نفع، حق رسیدگی و اخذ تصمیم دارند و از آن جا که نظر آنان قطعی و برای مجریان قانون لازم‌الاجراست، نظارت آن‌ها ـ در محدوده‌ی مورد بحث ـ استصوابی تلقی می‌شود.

نظارت اطلاعی در معنای پیش‌ گفته، مرتبه‌ای از مراتب نظارت است که در نظام انتخاباتی جمهوری اسلامی ایران نیز برای سطوحی از نظارت پذیرفته شده است و به عنوان نمونه شؤون پیش‌بینی شده در قانون انتخابات که برای ناظران صندوق‌های أخذ آرا ـ که حق تذکر به عوامل اجرایی شعب اخذ رأی و نیز گزارش به هیأت‌های نظارتی بالادستی دارند ـ را می‌توان از نوع «نظارت اطلاعی» به حساب آورد.

نظارت استصوابی، اما گونه‌ای از نظارت است که مجری قانون مکلف و ملزم به هماهنگی با ناظر است و اقدام‌های مجری بدون تأیید، تصویب و یا تنفیذ نهاد ناظر، مؤثر، نافذ و قانونی نیست. چنان که بیان شد، این نوع نظارت در نظام‌های غربی ـ بنا به دلایلی که ذکر گردید ـ ‌به نحو حداقلی، محدود، موردی و استثنایی مورد پذیرش قرار گرفته است، اما در نظام انتخاباتی کشور ما، به جهت مشارکت مستقیم و بی‌واسطه‌ی مردم در انتخابات و به منظور صیانت از آرای ملت، مکانیسم نظارت استصوابی، برای همه‌ی مراحل انتخابات پیش‌بینی شده است و علی‌القاعده هیچ‌ یک از اقدام‌های مدیریت اجرایی انتخابات که مورد خدشه‌ی شورای نگهبان قرار گرفته باشد، وجاهت قانونی نخواهد داشت.
 
نظارت ـ اعم از اطلاعی و استصوابی ـ به نوعی در تمامی نظام‌های انتخاباتی وجود دارد؛ در نظام‌های غربی، غالباً نظارت اطلاعی به نحو گسترده توسط احزاب و کاندیداهای انتخاباتی و نیز رسانه‌ها و مطبوعات صورت می‌گیرد و نظارت استصوابی به صورت موردی و استثنایی توسط نهادهای عالی نظارتی اعمال می‌گردد که با رجوع به منابع تاریخی، مواردی از ابطال کلی یا جزیی نتایج انتخابات در جوامع غربی از سوی نهادهای عالی نظارتی را می‌توان سراغ گرفت؛ از آن جمله، ابطال کل نتایج انتخابات مجلس سنا و یا 24 مورد ابطال نتایج انتخابات در حوزه‌های انتخابیه‌ی مورد شکایت که در فاصله‌ی سال‌های 1958 تا 1978م. در فرانسه رخ داده است و هم‌چنین مداخله‌ی دیوان عالی فدرال آمریکا در نتایج انتخابات ریاست‌ جمهوری این کشور در سال 2000م. را نمونه‌ی مهم دیگری از نظارت استصوابی بر انتخابات می‌توان تلقی کرد که براساس رأی صادره توسط نهاد عالی نظارتی (دیوان عالی کشور) «جورج بوش» به عنوان رییس‌ جمهور آمریکا معرفی گردید.

در نظام جمهوری اسلامی ایران، نظارت اطلاعی عوامل نظارتی منصوب از سوی سلسله مراتب منتهی به هیأت مرکزی نظارت و نظارت استصوابی نسبی هیأت‌های نظارت مرکزی و استانی و نیز نظارت استصوابی کلی نهاد عالی نظارت(شورای نگهبان) برای همه‌ی مراحل انتخابات از زمان ثبت ‌نام نامزدها گرفته تا رسیدگی به صلاحیت نامزدها، تبلیغات انتخاباتی، برگزاری انتخابات، شمارش آرا، اعلام نتایج مقدماتی و قطعی انتخابات و بالاخره صدور اعتبارنامه‌ی منتخبین، مورد پیش‌بینی قانون‌گذار قرار گرفته است. بر این اساس، شورای نگهبان و سلسله مراتب نظارتی منصوب و منتسب به آن، در تمامی مراحل انتخابات و از جمله در مرحله‌ی رسیدگی به صلاحیت نامزدهای انتخابات، حق نظارت بر عملکرد هیأت‌های اجرایی دارند و می‌توانند عملکرد یاد شده در تأیید یا رد صلاحیت نامزدهای انتخاباتی را از حیث انطباق با مفاد قانونی مورد ارزیابی قرار دهند که نتیجه‌ی آن یکی از چهار وضعیت زیر خواهد بود:

1ـ تأیید صلاحیت نامزدهای تأیید شده از طرف هیأت‌های اجرایی؛

2ـ تأیید صلاحیت نامزدهای رد شده از طرف هیأت‌های اجرایی؛

3ـ رد صلاحیت نامزدهای تأیید شده از طرف هیأت‌های اجرایی؛

4ـ رد صلاحیت نامزدهای رد شده از طرف هیأت‌های اجرایی.

به عبارت دیگر، نظارت استصوابی، هسته‌های نظارتی منصوب و منتسب به شورای نگهبان و در نهایت نظارت اعضای این شورای در مرحله‌ی احراز صلاحیت نامزدها، محدود و منحصر به شکایت نامزدهای رد صلاحیت‌ شده توسط هیأت‌های اجرایی در نزد هیأت‌های نظارت استانی و یا شکایت از هیأت مرکزی و هیأت‌های نظارت استانی به شورای نگهبان نیست، بلکه صلاحیت تمامی نامزدهای انتخاباتی توسط نهاد ناظر مورد بررسی قرار می‌گیرد و

در نظام انتخاباتی کشور ما، به جهت مشارکت مستقیم و بی‌واسطه‌ی مردم در انتخابات و به منظور صیانت از آرای ملت، مکانیسم نظارت استصوابی، برای همه‌ی مراحل انتخابات پیش‌بینی شده است و علی‌القاعده هیچ‌ یک از اقدام‌های مدیریت اجرایی انتخابات که مورد خدشه‌ی شورای نگهبان قرار گرفته باشد، وجاهت قانونی نخواهد داشت.

نظر نهاد نظارت درباره‌ی تمامی نامزدها ـ اعم از رد یا تأیید صلاحیت آن‌ها ـ بر نظر نهاد اجرایی حاکم است. هم‌چنین حاکمیت شورای نگهبان و هسته‌های نظارتی آن بر مدیریت اجرایی انتخابات در مراحل برگزاری، شمارش آرا و اعلام نتایج انتخابات است.
 
با این وجود، بقای کلیت نظارت استصوابی بر انتخابات، با بازنگری و احیاناً الغای نسبی و جزیی این نظارت در بعضی مراحل انتخابات و یا نسبت به اجزای مشخصی از سازمان و ساختار انتخابات ـ که فقدان نظارت استصوابی در آن، صدمه‌ای به سلامت انتخابات نمی‌زند و خدشه‌ای به اصول اسلامیت و جمهوریت نظام وارد نمی‌کند ـ ندارد و مثلاً چنانچه نهادهای سیاسی و مدنی مورد تأیید مراجع قانونی و مورد وثوق و اطمینان مردم به تدریج در عرصه‌ی عمومی و حوزه‌ی کنش سیاسی شکل بگیرد آن چنان که زمینه برای سپردن حدی از نظارت به این نهادها فراهم شود، می‌توان نوعی «نظام خود کنترلی» از سوی فعالان سیاسی شناسنامه‌دار واجد صلاحیت را در احراز صلاحیت نامزدهای انتخاباتی به رسمیت شناخت و جنبه‌ی قانونی به آن داد، نقطه‌ای که با وضع کنونی احزاب و جمعیت‌های سیاسی در کشور، فاصله‌ی زیادی با آن داریم، لیکن ذکر این امکان و احتمال از آن روی اهمیت دارد که نظارت استصوابی در شکل کنونی آن را امری غیرقابل تجدیدنظر و لایتغیر به حساب نیاوریم.
 
روشن است که لزوم حفظ اسلامیت و سلامت ارکان مهم نظام جمهوری اسلامی ایران ـ‌ هم‌چون نهاد ریاست ‌جمهوری و مجلس شورای اسلامی ـ از یک‌سو و اعتمادی که مردم به نظام مدیریت انتخابات کشور (اعم از ساختار اجرایی و نظارتی) دارند، اقتضای نظارت استصوابی با گستره‌ی فعلی را دارد، زیرا
 
نخست؛ شورای نگهبان به عنوان پاسدار اسلامیت نهادهای عالی سیاسی، موظف به جلوگیری از ورود افراد فاقد صلاحیت در عرصه‌ی رقابت‌های انتخاباتی جهت کسب مناصب عالی کشوری (نظیر ریاست ‌جمهوری و نمایندگی مجلس شورای اسلامی) است،
 
دوم؛ از آن جا که در جمهوری اسلامی ایران، مردم با اطمینان از اعمال نظارت شرعی و قانونی شورای نگهبان در احراز صلاحیت نامزدهای حاضر در صحنه‌ی انتخابات، از میان صالحین مورد تأیید نهاد یاد شده، اصلح را انتخاب می‌کنند، لازم است افراد ناصالح و نااهل، قبلاً از گردونه‌ی رقابت انتخاباتی خارج شده باشند؛ امری که در صورت رعایت نشدن آن، مفاسدی ـ هم‌چون افشاگری‌های تبلیغاتی درباره‌ی شخصیت و سوابق نامزدهای ناسالم و ناصالح و در نتیجه سلب اعتماد مردم از اصل نظام سیاسی ـ را پیامد خواهد داشت. از این رو، در شرایط کنونی، سلب نظارت استصوابی شورای نگهبان نسبت به هیچ‌ یک از مراحل، بخش‌ها و اجزای انتخابات به مصلحت کشور نیست و فقدان نظارت یاد شده در هر یک از مراحل و اجزای انتخابات، ممکن است آسیب‌هایی ـ هرچند جزیی ـ به اسلامیت و جمهوریت نظام وارد نماید.